Семинар: «Инициативное бюджетирование»

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Институциональные условия для развития местного самоуправления и участия в нем местного сообщества определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), который предусматривает участие населения в решении широкого круга вопросов, связанных с развитием муниципальных образований, и определяет формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Формами непосредственного осуществления населением и участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются: местные референдумы, выборы, голосования по отзыву депутатов или изменению границ, проведение сходов, собраний и конференций граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и общественные обсуждения, проведение опросов граждан и другие.

Федеральным законом от 20.07.2020 № 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 236-ФЗ) с 1 января 2021 года вводится дополнительная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления – инициативные проекты.

Инициативный проект – это предложение граждан, подготовленное на основе проектных идей и в установленном порядке внесённое в администрацию субъекта реализации практики инициативного бюджетирования (ИБ) в целях реализации мероприятий, направленных на решение приоритетной для его жителей проблемы.

Инициативный проект должен содержать следующие сведения:

• описание проблемы, на решение которой направлен проект;
• обоснование предложенийпо решению указанной проблемы;
• описание ожидаемого результата(ожидаемых результатов) реализации инициативного проекта;
• предварительный расчетнеобходимых расходов на реализацию инициативного проекта;
• планируемые сроки реализацииинициативного проекта;
• сведенияо планируемом (возможном) финансовом, имущественном и (или) трудовом участии заинтересованных лиц в реализации данного проекта;
• указание на объем средствместного бюджета в случае, если предполагается использование этих средств на реализацию инициативного проекта, за исключением планируемого объема инициативных платежей;
• указание на территорию, в границах которой будет реализовываться инициативный проект;
• иные сведения, предусмотренные НПА представительного органа субъекта реализации практики ИБ.

Порядок реализации практики ИБ представляет собой совокупность механизмов, процедур и параметров, выбираемых разработчиками в зависимости от поставленных целей, а также с учетом административно-территориальных, демографических факторов, финансовых ресурсов, местных традиций и т.д. в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании, реализующем практику ИБ (далее также – субъект реализации практики ИБ).

Основными элементами реализации практики ИБ являются:

• выдвижениеинициативных проектов, включая их инициирование и общественные обсуждения, и внесение на рассмотрение субъекта, реализующего практику ИБ;
• рассмотрениеинициативных проектов, включая их технический анализ, доработку и предварительный отбор;
• конкурсный отбори утверждение инициативных проектов для реализации.

Последний этап цикла реализации практики ИБ – реализация инициативных проектов и общественной контроль – для всех моделей ИБ осуществляются единым образом и регулируется соответствующими законодательными актами.

В соответствии со статьей 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с инициативой о внесении инициативного проекта на муниципальном уровне вправе выступить:

• инициативные группы граждан;
• органы территориального общественного самоуправления (ТОС);
• старосты сельского населенного пункта;
• иные лица, осуществляющие деятельность на территории муниципального образования – в соответствии с НПА ИБ.

Своим НПА ИБ субъект реализации практики ИБ может определить перечень организаций (коммерческих или некоммерческих) и общественных объединений, имеющих право выдвигать инициативные проекты. Исходя из существующего российского и зарубежного опыта, целесообразно в качестве таких лиц выбирать социально ориентированные некоммерческие организации (СОНКО) и другие организации, общественные объединения, ассоциации, союзы, деятельность которых направлена на местное развитие или решение социальных проблем (далее – НКО).

В случае, когда практика ИБ реализуется на уровне субъекта Российской Федерации, последний может своим НПА ИБ принять иные правила, регулирующие как выдвижение проектов, так и иные аспекты реализации практики ИБ.

Члены инициативной группы на своем собрании могут обсудить проектные идеи, как выдвинутые членами самой группы, так и предложенные другими гражданами или организациями. По результатам обсуждений выбирается наиболее приоритетная проектная идея, на основе которой инициативная группа оформляет инициативный проект и выносит его на общественное обсуждение.

Предоставление НКО права инициировать проектные предложения в рамках практики ИБ целесообразно в средних или больших городах, где есть значительные группы населения со специальными потребностями, а также представляющие их организации. Участие НКО в ИБ позволяет существенно повысить уровень инклюзивности инициативных проектов – независимо от того, кто их инициировал, активизировать процессы интеграции групп населения со специальными потребностями в местное сообщество, укрепить потенциал НКО, и в конечном счете, усилить социальноэкономические эффекты от реализации практик ИБ. Один из вариантов, при котором НКО могут сыграть значительную роль – тематические практики ИБ, например, экологические, молодежные, в области культуры и т.д.

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом № 236-ФЗ, все инициативные проекты независимо от типа их инициаторов до его внесения в администрацию субъекта, реализующего практику ИБ, выносятся на общественное рассмотрение/обсуждение с целью определения его соответствия интересам жителей муниципального образования или его части, целесообразности реализации инициативного проекта, а также принятия решения о его поддержке. Обсуждение и принятие решения о поддержке проекта может быть проведено на сходе, собрании или конференции граждан, в том числе на собрании или конференции граждан по вопросам осуществления территориального общественного самоуправления. В НПА ИБ может также быть предусмотрена возможность выявления мнения граждан по вопросу о поддержке инициативного проекта путем опроса или сбора подписей граждан. Инициаторы проектов могут организовать и провести одновременно несколько мероприятий по общественному обсуждению проектов (например, собрание населения и опрос с помощью опросных листов). Особенно актуально это в случае тех проектов, которые затрагивают интересы групп населения со специальными потребностями, которые по объективным причинам не могут участвовать в собраниях. В этих случаях, независимо от формы проведения мероприятия, рекомендуется вовлечение в него соответствующих НКО.

Мероприятия по общественному обсуждению и поддержке инициативных проектов организуются и проводятся инициаторами проектов в координации с администрацией соответствующего муниципального образования. Информация о мероприятиях по возможности должна быть доведена до всех граждан. Для этого могут использоваться интернет-сайты, социальные сети, прямые контакты с гражданами, стенды с объявлениями и т.д. Мероприятия должны проводиться открыто с привлечением широкой общественности. Вся информация о проведении мероприятий, включая данные об информировании заинтересованных групп населения, документируется. Как правило, в рамках подготовки НПА ИБ и Операционного руководства разрабатываются стандартные формы для инициативных проектов и пакет прилагаемых документов. Структура и содержание указанных документов зависят от особенностей муниципального образования и деталей порядка реализации практики ИБ (типология проектов, максимальная сумма денежных средств из бюджета на один проект, и т.д.).

Рассмотрение инициативных проектов

Инициативные проекты, внесенные в местную администрацию, рассматриваются в установленные НПА ИБ сроки, которые согласно Федеральному закону № 131-ФЗ не могут превышать 30 календарных дней. На этом этапе проводится технический анализ проектов, целью которого является проверка соответствия выдвинутого инициативного проекта всем условиям, прописанным в НПА ИБ. В частности, проверяется наличие необходимых документов, а также проведение процедур инициирования и выдвижения инициативного проекта в соответствии с требованиями НПА ИБ. Проверяется также техническая возможность реализации проекта, соответствие предполагаемой стоимости его реализации установленным финансовым и экономическим ограничениям, а также отсутствие дублирования инициативного проекта в других государственных программах субъекта Российской Федерации или муниципальных программах.

По результатам этой работы инициативные проекты, не удовлетворяющие условиям, определенным в НПА ИБ, отклоняются.

В соответствии с Федеральным законом №236-ФЗ решение об отказе в поддержке инициативного проекта может быть принято в одном из следующих случаев:

• несоблюдение установленного порядка внесения инициативного проекта и его рассмотрения;
• несоответствие инициативного проекта требованиям федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативным правовым актам и (или) уставу муниципального образования;
• невозможность реализации инициативного проекта ввиду отсутствия у органов местного самоуправления необходимых полномочий и прав;
• отсутствие средств местного бюджета в объеме средств, необходимом для реализации инициативного проекта, источником формирования которых не являются инициативные платежи;
• наличие возможности решения описанной в инициативном проекте проблемы более эффективным способом;
• признание инициативного проекта не прошедшим конкурсный отбор.

Субъект реализации практики ИБ может установить в НПА ИБ и другие причины для отказа в поддержке инициативного проекта, отражающие конкретные особенности практики ИБ.

 

Доработка инициативных проектов

Процедура обсуждения и доработки инициативных проектов определяется НПА ИБ.

В частности, в зависимости от выбранных механизмов выдвижения проектов и их конкурсного отбора рекомендуется применять следующие механизмы:

Доработка проектов его инициаторами на основании замечаний и предложений, полученных от специалистов администрации и/или от жителей муниципального образования после их опубликования на сайте муниципального образования. При использовании данного механизма НПА ИБ должен установить срок предоставления замечаний и предложений, который не может быть меньше пяти рабочих дней.

Рабочие совещания с участием специалистов администрации и представителей инициативных групп/организаций, выдвинувших проекты. Совещания могут быть тематическими либо территориальными. По решению администрации рабочие совещания могут проводиться с приглашением либо всех инициаторов проектов, либо только тех, чьи инициативные проекты нуждаются в обсуждении / доработке.

Кроме того, на совещания рекомендуется приглашать представителей специализированных организаций или НКО, деятельность которых связана с обсуждаемыми проектами, а также в целях обеспечения инклюзивности проектов – организаций, представляющих лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Экспертные или общественные советы/комитеты, созданные администрациями субъектов, реализующих практику ИБ – с участием представителей инициаторов проектных предложений. Кроме рассмотрения инициативных проектов и формирования предложений по их доработке, данные советы могут быть наделены полномочиями по формированию для администрации субъекта, реализующего ИБ, предварительного списка проектов для участия в конкурсном отборе. Механизм формирования и работы советов, а также их полномочия, должны быть определены в НПА ИБ. В частности, совет/комитет может состоять из граждан, которые случайным образом отобраны из группы кандидатов, сформированной на квотной основе (пол, возраст, профессия, уровень образования, территория проживания (район) и т.д.) или из бюджетных делегатов – добровольцев, отобранных по определенным критериям и прошедшим специальное обучение в рамках практики ИБ. Другой возможный вариант формирования такого совета/комитета – отбор по жеребьёвке группы представителей инициативных групп.

Конференции делегатов от территорий либо от НКО, выдвинувших инициативные проекты. Кроме рассмотрения и доработки выдвинутых проектных предложений, конференции делегатов в соответствии с НПА ИБ может быть предоставлено право по их предварительному отбору и формированию списка инициативных проектов, выносимых на итоговый конкурсный отбор. На конференцию кроме делегатов могут быть приглашены представители специализированных организаций или других НКО, деятельность которых связана с обсуждаемыми проектами.

Механизмы конкурсного отбора проектов в практиках ИБ можно разбить на три основные группы:

• Отбор на основании оценкипроектов с помощью заранее разработанных и обнародованных критериев оценки;
• Отбор на основании результатовпрямого голосования жителей территории реализации практики ИБ или части этой территории (включая прямое голосование участников общего собрания жителей населенного пункта, в том числе онлайн голосование на сайте администрации МО или с использованием специализированных интернет-платформ для голосования, либо голосование с помощью смс-сообщений);
• Отбор на основании голосованияпредставителей населения (например, конференция делегатов, избранных от территорий или от НКО, или бюджетная комиссия).

Каждый из данных механизмов конкурсного отбора может быть использован в комбинации с другими механизмами, или может быть дополнен их отдельными элементами.

Ключевыми структурами, вовлеченными в подготовку, координацию и реализацию практики ИБ, являются администрация муниципального образования или – в случае региональной практики – ответственный орган государственной власти, рабочая группа практики ИБ, конкурсная комиссия и группа реализации практики / проектный центр.

До начала выдвижения инициативных проектов, а также в процессе реализации практики ИБ, ее организаторам рекомендуется проведение информационной и организационной работы, детали которой зависят от выбранной модели реализации ИБ.

В целом такая работа включает в себя:

• распространение информации о практике ИБ и деталях ее реализации;
• привлечение консультантов и волонтеров для оказания содействия участникам реализации практики на всех ее этапах.

Важную роль на всех этапах реализации практики ИБ играют волонтеры – инициативные граждане или организации, которые на добровольной основе помогают всем участникам практики – от органов управления до участвующих в практике граждан.

В зависимости от выбранной модели практики ИБ, волонтеры могут выполнять следующие функции:

• распространение информации о практике ИБ, побуждение граждан участвовать в ней, участие в организации мероприятий, направленных на инициирование проектов (например, уличные собрания, собрания в трудовых коллективах и т.д.), предложение проектных идей и обсуждение их с гражданами, сбор и организация инициативных групп и т.д.;
• проведение работы с социально-уязвимыми группами граждан и представляющими их организациями, помощь в инициировании и подготовке инициативных проектов, а также активное участие в работе инициативных групп;
• содействие инициаторам в обсуждении и оформлении инициативных проектов;
• участие в качестве модераторов в собраниях инициативных групп, на которых дорабатываются инициативные проекты;
• участие в организации и проведении голосования;
• участие в мониторинге хода реализации проектов.

Волонтеры набираются и обучаются рабочей группой практики ИБ при содействии Консультанта практики ИБ (в случае привлечения к ее реализации)

Отдельное внимание должно быть уделено привлечению волонтеров-представителей социально уязвимых групп, в частности, из числа людей с ограниченными возможностями здоровья.

При разработке порядка реализации практики ИБ очень важно предусмотреть механизмы сбора и анализа ключевой информации, касающейся хода реализации и результативности практики.

Собранные и обработанные данные будут использованы также для регулярного предоставления населению информации о ходе реализации практики и отдельных инициативных проектов, и получения обратной связи. Это позволит укрепить диалог между населением и органами власти, а также стимулирует развитие практики в последующие годы.

Оказание содействия муниципальным образованиям региона, самостоятельно разрабатывающим и реализующими муниципальные практики ИБ.

Инициативное бюджетирование получило активное развитие в части законодательного закрепления на федеральном уровне. Законопроекты об инициативном бюджетировании, разработанные в 2019 году Минфином России совместно с Минюстом России, легли в основу законопроектов, внесенных 3 февраля 2020 года в Государственную Думу Российской Федерации. Указанные законопроекты были приняты Государственной Думой 14 июля 2020 года, одобрены Советом Федерации 15 июля 2020 года, подписаны Президентом Российской Федерации и опубликованы на портале правовой информации 20 июля 2020 года.

 

 

Докладчик: Салахова Гузалия Шамдиновна –начальник финансового отдела администрации Вурнарского муниципального округа Чувашской Республики